安全月宣讲——8、究竟谁来主导企业安全生产教育培训？

时间：2019-6-12　点击：6487　

企业是安全生产教育培训责任主体不容置疑

——“防风险、除隐患、遏事故”安全生产月活动主题宣讲之八

 

    “防风险、除隐患、遏事故”安全生产月活动主题宣讲的第八个话题就是究竟谁来主导企业安全生产教育培训？

     换句话问企业能够主导安全生产教育培训吗？

     或培训什么、时间多少，由企业来决定吗？

     或培训形式、培训发证是企业主导吗？

     或谁能上岗能由企业自主决定吗？

     实际上，以上问题现行《安全生产法》已做出了明确的回答，但又有多少人明白或愿意依据《安全生产法》回答的呢？

     安全生产教育培训在安全生产中最为重要，安全生产教育培训的责任主体不明确是造成当前安全生产诸多问题的重要原因之一。何以见得？我们可以从安全生产基本知识要点来分析回答。

     先做一个简单的安全生产基本知识测试，请问安全生产管理基本措施有哪些？如果对安全生产基本知识熟悉了解的话会异口同声地回答：安全管理措施、安全技术措施和安全教育措施。

     回答正确！在安全生产中，安全管理措施、安全技术措施和安全教育措施统称为安全生产三大基本措施，也就是说安全生产措施众多，但都可归结为这三大基本措施之中。

    如果再进一步问：在当前安全生产中哪一项措施显得尤为重要？

    这实际上是一个讨论性的问题，答案可能有三种，笔者的答案是安全教育措施！

    有人说安全管理措施最为重要。是的，安全管理措施重要，这是无可非议的。但是当前我们有那么多的法律法规、规范性文件、规章制度和这种规定、那种办法等管理性文件，请问目前有多少能够认真贯彻执行的？就以《安全生产法》为例，制定《安全生产法》已有17年了、修改《安全生产法》实施也有5年的时间了，可是至今为止有多少部门和企业能够认真严格贯彻《安全生产法》的？本文即将讨论的现行《安全生产法》中有关安全生产教育培训要求可能有不少人还是不清楚的，特别是将要提到的“新增加”内容（后面将突出显示），估计不少人还是第一次听说。问题在哪？问题在于安全生产教育培训，再多的安全生产管理规定如果安全教育培训未能很好开展都难以认真贯彻实施。

   有人说安全技术措施很重要。同样，安全技术措施在安全生产中很重要，没有安全技术措施安全生产就得不到保障。但是当前有很多安全标准规范和安全技术操作规程，有多少部门和企业是按照有关安全标准规范和安全技术操作规程去做的，甚至有的标准规范和操作规程从颁布那天起就被束之高阁没有人使用，在有些安全生产监督管理和生产活动中几乎看不到认真使用标准规范和安全技术操作规程指导安全生产的。从中不难看出，重要的原因还是在于没有很好地开展安全教育培训。

   所以，安全生产教育培训在安全生产中占据举足轻重的地位。

   就是这样，在安全生产中占据举足轻重地位的安全生产教育培训，其主体责任也就是主导者还存在争议实属不应该，由此看出我们当前在安全生产中有关理念和方法存在多么大的问题。

   关于谁来主导安全生产教育培训，现行《安全生产法》新增加了“生产经营单位的主体责任”规定，并把“生产经营单位负责”放在我国现行安全生产管理机制的首位（见《安全生产法》第三条，以下均把生产经营单位简称为企业）。既然企业是安全生产责任主体，那么有关安全生产中最为重要的安全生产教育培训理所当然成为企业安全生产中主导的内容，即企业是安全生产教育培训的主体。

   近日，在《国务院办公厅关于印发职业技能提升行动方案（2019—2021年）的通知》中有关技能培训中无不是围绕企业教育培训主体为中心提出支持企业开展技能培训的要求。也就是说我们可以通过各种形式为企业教育培训包括技能培训、安全培训服务，共同提升企业技能水平，但绝不能因此淡化或轻视企业是教育培训的责任主体，在安全生产教育培训上尤其要重视企业是安全生产教育培训责任主体这一理念。

    有许多人不否定企业是安全生产教育培训主体这一说法，但是他们对不少企业提出质疑：企业能够主导安全生产教育培训吗？

    他们这些质疑虽有一定的道理，但绝不能是代替企业履行安全生产教育培训主体责任的借口，因为无论哪个部门、单位或机构都不能代替企业承担安全生产责任，因为对于企业来说无论谁为企业开展安全生产教育培训服务其“保证安全生产的责任仍由本单位负责”（见《安全生产法》第十三条）。它应当包括企业安全生产教育培训的计划、组织等在内，即培训什么、时间多少、培训形式、培训发证、持证上岗都应由企业负责。过去，我们习惯于制定文件要求企业在安全教育培训中应该这样或那样，甚至制定了统一的课时和培训内容，这种做法不仅没有法律依据，而且也是违背安全教育培训的客观规律的。从教育培训客观规律来讲，企业的安全教育培训应该是有针对性的，每个企业安全生产管理状况是不一样的，人员情况是不相同的，企业应当根据企业自身人员的实际情况制定切合实际的教育培训计划，要因人而异实事求是地开展安全生产教育培训；从依法管理角度来讲，现行《安全生产法》已经明确了企业在组织实施安全生产教育培训的职责和各项要求，特别是新增加了有关安全生产教育培训的新要求：

    现行《安全生产法》在企业主要负责人安全生产管理职责中新增加了“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”要求，其职责由原来的六项职责变成了七项职责，变化的职责要求就是安全生产教育培训的要求（见《安全生产法》第十八条）。

    现行《安全生产法》还新增加了有关企业安全生产管理机构以及安全生产管理人员七项法定职责，其中就有“组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况”要求。

    不仅对企业主要负责人、安全生产管理机构以及安全生产管理人员在安全生产职责上新增加了安全生产教育培训要求，而且在原“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”要求上新增加了“掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施”要求（见《安全生产法》第二十五条），并且又新增加了如下要求：

    生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。

    生产经营单位接收中等职业学校、高等学校学生实习的，应当对实习学生进行相应的安全生产教育和培训，提供必要的劳动防护用品。学校应当协助生产经营单位对实习学生进行安全生产教育和培训。

    生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。

以上关于《安全生产法》条款的解读分析，我们不难发现有多项新增加的管理要求，我们应当深入学习和领会。其中有关新增加的规定不仅强调了在安全教育培训中要组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划，而且在安全生产教育培训的时间、内容、参加人员以及考核上提出了具体要求，也就是说过去那种由有关行政管理部门直接来确定企业安全生产教育培训的时间、内容、参加人员以及考核要求是不正确的做法，这些应当是由企业自行组织和自主计划安排的。因为，在安全生产管理中，“谁用人谁负责”、“谁培训谁负责”、“谁考核谁负责”包括“谁发证谁负责”，这是安全生产管理的原则，不是随便有哪一方能够代替负责的。

    这里涉及到过去有关安全生产考核发证等问题，存在至今还在争议的问题，即有关安全生产监督管理部门是否继续颁发安全生产考核合格证书和特种作业人员证书问题。存在这种争议，其核心还是安全生产教育培训有谁主导的问题。过去企业要想在生产经营活动中确定关键岗位人员上岗是没有自主权的，或者是很被动的，如建筑施工企业要想使用新的项目负责人和安全生产管理人员，或者指派特种作业人员上岗作业必须要在取得安全生产监管部门有关证书的人员中选派和任命，但是往往有关人员虽具备安全能力但还未取得相关证书就不能上岗，因而严重地影响到企业生产活动，即使企业事先派送有关人员参加有关部门的考核，虽有能力也不一定取得相应的证书，反过来一些没有能力的人员反而因为“会考试”取得了相关证书，更有甚者有的人员通过不正当的渠道取得了相应证书，因而给企业在安全生产管理中用人带来很大的困惑。“谁用人谁负责”、“谁培训谁负责”、“谁考核谁负责”包括“谁发证谁负责”等安全生产管理原则，在实际上安全生产管理中完全失效。

    目前，国家对职业资格提出了准入清单（见2017年《关于公布国家职业资格目录的通知》），不在清单范围的不能提出准入的要求，因此当前部分地区和行业继续在颁发有关准入性证书的行为实际上是与行政许可法管理要求是相违背的。即使是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的行政许可，通过公民、法人或者其他组织能够自主决定，或通过市场竞争机制能够有效调节，或通过行业组织或者中介机构能够自律管理，或通过行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决等方式能够予以规范，可以不设行政许可（见《行政许可法》第十三条）。正因为如此，在2017年《关于公布国家职业资格目录的通知》未出台之前现行《安全生产法》就将原来的安全生产知识和管理能力考核任职要求作了重大修改，将原“考核合格后方可任职”新修改为“考核合格”（见《安全生产法》第二十四条），回避了“考核合格后”的要求，也就是说生产经营单位在任用主要负责人和安全生产管理人员可不先参加有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核，可先任用。但并不是生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员不再参加培训和考核，而是把上岗培训与考核的主动权和责任交给生产经营单位，培训合格后方可上岗任职，而行政管理部门的监管为事后监督和过程管理；将原“取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业”新修改为“取得相应资格，方可上岗作业”，即删除了“取得特种作业操作资格证书”的要求，改为“取得相应资格”（见《安全生产法》第二十七条），这就预示着特种作业人员培训、考核将发生变化，企业、行业协会以及其他社会力量在特种作业人员培训、考核中将发挥重要作用。

    这样的修改更加突显了企业在安全生产教育培训中的主导作用。为此，现行《安全生产法》还就企业开展安全生产考核新增加了管理要求（见《安全生产法》第十九条）：

    生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。

    生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。

    所有这些，都突出了企业在安全生产教育培训中的法律地位，即企业是安全生产教育培训的主体，这是不容置疑的。我们必须转变观念，依法遵循企业是安全生产教育培训主体责任这一理念。

   为此，有不少人还是感到困惑，他们提出今后安全生产监管部门在安全生产教育培训上有什么抓手呢？

   实际上现行《安全生产法》亦提出了相关规定，一方面鼓励有关行业协会、安全生产技术、管理服务机构为企业提供安全教育培训的服务要求（见《安全生产法》第十二条、第十三条），另一方面在对安全生产监管部门监督执法权力进行限制的同时新增加了关于对于企业违反教育培训的严厉处罚规定，除对企业主要负责人、安全生产管理机构及其人员不履行安全生产教育培训职责规定了严厉的处罚外，还对“主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的”、“未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的”、“未如实记录安全生产教育和培训情况的”、“特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的”等违法行为的，做出了一经发现均可对企业进行五万元以下的罚款，这是修订后的现行《安全生产法》的新增加的内容，也就是说一旦发现这些违法行为有关安全生产监督管理部门可以做出五万元以下罚款的处罚，如果按照这样的处罚力度实施，企业不履行安全生产教育培训的职责的行为将大大减少，并且如果企业在处罚后逾期未改正的，按规定将对企业处五万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

   通过以上分析想必这样的处罚力度是大的，并不是安全生产监管部门在安全生产教育培训上没有了抓手，而是因为一些安全生产监管部门未能转变安全生产监管的理念和方法，未能够认真学习和领会《安全生产法》，这些新增加的修订内容未能贯彻执行，总还是在如何介入企业安全生产教育培训的怪圈里打转出不来。所以，不转变观念，再有好的安全生产管理法律法规出台，都是难以纠正当前安全生产管理诸多问题的。

    今年安全生产月活动主题是“防风险、除隐患、遏事故”，笔者认为当前不解决安全生产教育培训主体责任这个问题就是一个很大的风险、深层次的隐患，解决不了安全生产教育培训主体问题，安全生产各项措施就得不到落实，毕竟安全教育培训措施在各项安全措施中起着举足轻重、不可忽视的作用。

    再次强调：企业是安全生产教育培训责任主体不容置疑！

资料来源：安全论坛

整理上传：锐信工程管理部  张玉厚