安全月宣讲——3、安全生产主体究竟是谁？

时间：2019-6-8　点击：6005　

企业依法履行安全生产主体责任

——“防风险、除隐患、遏事故”安全生产月活动主题宣讲之三

 

   “防风险、除隐患、遏事故”安全生产月活动主题宣讲的第三个话题就是安全生产方针究竟是什么？

     我国14版《安全生产法》第一次以法律的形式规范了安全生产管理机制，这就是“生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”（见14版《安全生产法》第三条），明确安全生产主体是企业，提出“强化和落实生产经营单位的主体责任”。

     何谓安全生产主体责任？安全生产主体责任就是责任方应当自主履行安全生产法定职责，而不是由其他方代替和指挥责任主体如何如何履行法定的职责。当前安全生产管理最大的问题是企业不能自主地履行安全生产职责，被动地接受有关政府部门这样和那样的要求，有关政府部门毫无节制的安全生产检查严重干扰了企业正常的安全生产活动，正像《安全工作要抓到点子上》文章（本安全论坛ligangqiang5809第1174期）指出的那样“政府层面、企业管理层面、作业层面，都有安全生产的职责，处在不同的地位和管理维度，其关注重点和执行的方式方法就不可能一样，如果一样了，就是管理错位、越俎代庖，其中必有没有搞清自己的职责以及尽到自己的职责的人事；你管了别人的事情，说明不清楚自己的事情，不但管不好，还肯定要荒废了自己的事情”。现在的问题是，一般不会是企业“越俎代庖”、“管了别人的事情”，而是有关政府部门“越俎代庖”、“管了别人的事情”，这种现象不消除，企业就很难真正自主履行安全生产主体责任。

    企业安全生产主体责任不明确可能不是一天两天能够解决的，它是我国长期安全生产管理中管理理念多变的缘故。实际上，我国安全生产管理机制的形成经历了五个阶段，期间一直在安全生产管理是以政府为主还是企业为主上发生变动。

   第一个阶段，政企不分阶段。改革开放初期及初期之前，我国安全生产管理体制提法是“国家监察、行政管理、群众监督”。当时由于政企不分，企业管理与行政管理为一体，“行政管理”即涵盖了企业管理。不少行业的行政机关直接管理着所属企业的安全生产管理，如各行业的生产安全事故和工伤事故的统计都由行业直接管理。

   第二阶段，企业脱离行政管理阶段。随着改革开放的深入，提出了政企分开的改革要求，各行业将直接管理的企业纷纷从政府行政管理中分离开来，实行企业管理。于是安全生产管理的格局就发生了变化，提出了“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的管理格局。这个时期安全生产管理格局与原有不同的是：企业从“行政管理”中分出为“企业负责”并放在安全生产管理体制的首位，且“行政管理”变为“行业管理”。其中“国家监察，群众监督”没有变化。从中可以看出，把“企业负责”放在首位，说明较早以前在我国安全生产管理就确立了“企业负责”的管理理念。

   第三阶段，市场经济初期阶段。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济的建立，对于安全生产管理体制的要求也在不断探索中，针对生产安全事故的频发、有许多事故中从业人员不遵章守纪的现象，于是提出了“企业负责、行政管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”管理体制的提法。当时，针对将“劳动者遵章守纪”写入体制中，还是存在异议的。有的人认为“劳动者遵章守纪”应属于“企业负责”的范畴，更有的人认为生产安全事故的发生伤亡的绝大多数是生产一线的劳动者，他们当中可能有些人不遵章守纪，但不遵章守纪的主要原因绝大多数是企业未进行很好的教育培训，有的企业在劳动保护上存在严重问题，因此不应把“劳动者遵章守纪”写入体制格局中，劳动者更应得到自身权益的维护，积极参与企业的安全生产监督管理。有的人还注意到，这个阶段的体制格局中又把“行业管理”又改写为“行政管理”，“行业管理”和“行政管理这两种提法实际上都是指以国家有关行业的行政管理，也称行业行政部门管理，但从中也反映出我国政府行政管理中的一些微妙的变化或波动。

    第四阶段，建立安全生产监管阶段。进入二十一世纪初，我国开始重视安全生产监督管理体制的建设，提出了构建“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持”安全生产工作新格局的要求，一方面强调了“政府统一领导、部门依法监管”在安全生产管理方面的作用，另一方面也提出了“企业全面负责”的要求，也开始意识到“群众监督参与、社会广泛支持”在安全生产管理方面的重要性。这一阶段的体制格局中，将“政府统一领导、部门依法监管”放置“企业全面负责”前面，也反映出以行政监管为主要手段的工作思路，它也许是我国安全生产管理发展的一个必由过程。无论如何这一阶段的安全生产管理格局的提出，实际上起到了承上启下的作用，它是我国安全生产管理理念不断发展必然要经历过的一段历程。

   第五阶段，即现阶段。在充分总结我国安全生产管理经验的基础上，特别是党的十届四中全会关于依法治国有关决定的提出，落实企业安全生产主体责任、实施安全生产社会化管理等理念得到强化，我国安全生产管理有了新的思路。2014年新修改的《安全生产法》第一次以法律的形式确立了安全生产管理新机制，这就是“生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督”。

   “生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督”新机制的提出，使得我国安全生产管理格局更加清晰。

    一方面构筑了生产经营单位主体责任的完整框架。

     新机制又一次把企业负责提到首位，并且以法律的形式予以确认，强化了生产经营单位的主体责任，“生产经营单位负责、职工参与”构成了落实生产经营单位的主体责任的完整框架。

   “生产经营单位负责”，明确了生产经营单位主要负责人为安全生产第一责任人及其安全生产职责，再一次强调了“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件”方可从事生产经营活动的要求，并对生产经营单位设置安全生产管理机构和配备安全生产管理人员提出了要求。14版《安全生产法》规定，无论企业规模如何都必须配备安全生产管理人员，规模再小的企业至少要配备一名兼职安全生产管理人员。

   “职工参与”，职工参与的前提是履行其安全生产岗位职责。14版《安全生产法》第一次增加安全生产责任体系建立的要求，每个岗位和每个人员都应由安全生产岗位责任，并专门对安全生产管理人员提出了安全生产管理职责的要求，体现了安全生产全员管理的思路。

    14版《安全生产法》在企业安全生产管理职责上做出了许多新的规定，特别是在企业开展安全生产教育培训上提出了许多的新的要求，如果企业不履行安全生产法所赋予的安全生产职责，相应的法律责任更加严格。

    另一方面建立全面的安全生产监督管理网络。

   “政府监管、行业自律和社会监督”提出，构建了全面监管网络，为落实生产经营单位的主体责任建立了保障。

   “政府监管”涵盖了政府各个领域与层级的管理，无论哪个领域或层级的管理都是政府职责范围监督管理；“行业自律和社会监督”是社会管理理念的具体体现，它能够弥补政府监管的不足，是安全生产监督管理理念的一次飞跃，也是安全生产管理人人有责、共同治理的理念的体现。

    生产经营单位主体责任的完整框架与全面的安全生产监督管理网络使得我国安全生产管理机制更加成熟有序。

    但是，遗憾的是由于长期受政府主导安全生产管理思路的影响，人们总不放心企业是否能够履行好安全生产主体责任，因此有意或无意地干涉企业安全生产活动现象一直未能得到解决，有关政府部门指挥企业这样做、那样做的不合理文件还是在泛滥，严重影响到企业正常的安全生产活动。反过来，由于政府部门长期参与到企业安全生产活动中，即“又当裁判员、又当运动员”，造成了不少企业不知如何自主开展安全生产管理。正如《安全工作要抓到点子上》文章（本安全论坛ligangqiang5809第1174期）所说，在建筑施工安全管理中，政府部门提出“危大工程”的概念是因为这些“危大工程”会造成群体性伤亡事故或重大的不良社会影响；而相对于一个企业或项目，“危小工程”发生死亡事故的风险一样是不可接受的。因此，无论是“危大工程”还是“危小工程”都应该纳入常态管理，刻意地关注“危大工程”，实际上就会轻视“危小工程”，这样就打破了管理平衡而不是一种正常的管理了。像这样的例子举不胜举。

    今年安全生产月活动提出的“防风险、除隐患、遏事故”主题实际上也存在安全生产主体责任的问题，即“防风险、除隐患、遏事故”主体是谁是不明确的。笔者认为“防风险、除隐患、遏事故”主体应该是企业，虽然本应由企业这一主体责任者提出的“防风险、除隐患、遏事故”主题活动由政府部门提出来了，企业更应当引起重视，不要等政府部门只会如何如何，而应主动积极地结合企业实际开展“防风险、除隐患、遏事故”主题活动。

    为此，笔者建议今后的安全生产月活动应由企业根据企业安全生产管理实际自主开展相应主题的活动内容，毕竟将近快20年了每年由政府部门动脑筋提出不同内容而且尽可能不重复的安全生产活动月主题内容实在不易，更何况每个地区、每个企业安全生产管理状况各不相同，提出统一的安全生产活动主题往往会成为形式主义的东西，既消耗人力物力，又不利于企业自主开展安全生产，所以应当取消这样统一要求企业开展一种主题的安全生产月活动内容，有关政府本门应当借安全生产月活动提出政府部门如何为企业服务的活动项目，这样更有利于促进安全生产活动的开展。

    总而言之，企业是安全生产主体责任者这句话说起容易，做起来还是很难的，这就需要彻底转变多年陈旧的安全生产监管方式，这将是一场痛苦的抉择。

    但是，无论如何只有在企业真正普遍地履行好安全生产职责前景下，我国安全生产形势得到根本性好转才有可能。

资料来源：安全论坛

整理上传：锐信工程管理部   张玉厚