安全月宣讲——4、安全生产监督权力究竟有多大？

时间：2019-6-8　点击：6092　

依法履行安全生产监管职责

——“防风险、除隐患、遏事故”安全生产月活动主题宣讲之四

 

   “防风险、除隐患、遏事故”安全生产月活动主题宣讲的第四个话题就是安全生产监督权力究竟有多大？

    实际上，《安全生产法》已对安全生产监督权力进行了限制，在安全生产监督管理上有关安全生产监督管理机构的权力很少、很小，但受到的限制很大、相应的职责要求较多，也就是说没有我们现在看到的那么大权力，责任却很大。现在安全生产监督权力很大，表现在乱执法、不依法管理，依法治国理念难以落实，人治很难扭转。相信今后安全生产监督会很小，因为终将是依法监管，安全生产监督只能在权力清单范围内监管。

一、安全生产监管权力小、限制大是很明显的。

   实际上安全生产监管部门实实在在的权力有三项，但每一项都有限制性规定。

   请看《安全生产法》第四章安全生产的监督管理，安全生产监督管理机构及其工作人员的权力有：

（一）安全生产的事项审批验收权（见14版《安全生产法》第六十条、第六十条、第六十条）。

    但做出了很多的限制，如（1）依照有关法律、法规的规定对涉及安全生产的事项需要审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等）或者验收；（2）必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；（3）不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过；（4）对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理；（5）对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准；（6）涉及安全生产的事项进行审查、验收，不得      收取费用；（7）不得要求接受审查、验收的单位购买其指定品牌或者指定生产、销售单位的安全设备、器材或者其他产品。

（二）安全生产监督检查权（见14版《安全生产法》第六十二条）。要求负有安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：

1、进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；

2、对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；

3、对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；

4、对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。

    但同样有很大的限制和要求，如：（1）监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动；（2）应当忠于职守，坚持原则，秉公执法。执行监督检查任务时，必须出示有效的监督执法证件；（3）对涉及被检查单位的技术秘密和业务秘密，应当为其保密。

（三）重大隐患事故隐患处置权（见14版《安全生产法》第六十七条）。

     负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。

    但同样有限制性要求，如（1）通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合；（2）除有危及生产安全的紧急情形外，应当提前二十四小时通知生产经营单位；（3）生产经营单位依法履行行政决定、采取相应措施消除事故隐患的，负有安全生产监督管理职责的部门应当及时解除前款规定的措施。

二、安全生产监管部门职责多多，有的至今还没认真完善。

    负有安全生产监督管理职责的部门应当做到职责有（见14版《安全生产法》第六十五条、第六十六条、第七十条、第七十五条、第八十一条、第八十二条、第八十三条）：

（一）安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录，并由检查人员和被检查单位的负责人签字；

（二）被检查单位的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向负有安全生产监督管理职责的部门报告；

（三）负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理；

（四）应当建立举报制度，公开举报电话、信箱或者电子邮件地址，受理有关安全生产的举报；

（五）受理的举报事项经调查核实后，应当形成书面材料；需要落实整改措施的，报经有关负责人签字并督促落实。

（六）应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；

（七）对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。

（八）接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况。负有安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府对事故情况不得隐瞒不报、谎报或者迟报。

（九）有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到生产安全事故报告后，应当按照生产安全事故应急救援预案的要求立即赶到事故现场，组织事故抢救。

（十）事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。

（十一）事故发生单位应当及时全面落实整改措施，负有安全生产监督管理职责的部门应当加强监督检查。

    对照以上规定，有多少安全生产监管机构和人员做到的。不履行职责，只关注权力或无节制、无限制地使用权力或扩大权力现象较严重。

三、对安全生产监督管理部门监管要求越来越严，处罚力度是很大的。

    先看对安全生产监督管理部门监管机制（见14版《安全生产法》第六十八条、第八十四条）：

（一）监察机关依照行政监察法的规定，对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察；

（二）生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照《安全生产法》的规定追究法律责任。

    再看有关处罚条款，见《安全生产法》第六章法律责任第八十七条：

负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：

（一）对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的；

（二）发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的；

（三）对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的；

（四）在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的。

    负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有前款规定以外的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

《安全生产法》第六章法律责任第八十八条：

     负有安全生产监督管理职责的部门，要求被审查、验收的单位购买其指定的安全设备、器材或者其他产品的，在对安全生产事项的审查、验收中收取费用的，由其上级机关或者监察机关责令改正，责令退还收取的费用；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

     例如，《安全生产许可证条例》第十八条规定：

    安全生产许可证颁发管理机关工作人员有下列行为之一的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）向不符合本条例规定的安全生产条件的企业颁发安全生产许可证的；

（二）发现企业未依法取得安全生产许可证擅自从事生产活动，不依法处理的；

（三）发现取得安全生产许可证的企业不再具备本条例规定的安全生产条件，不依法处理的；

（四）接到对违反本条例规定行为的举报后，不及时处理的；

（五）在安全生产许可证颁发、管理和监督检查工作中，索取或者接受企业的财物，或者谋取其他利益的。

    仅凭这一条例规定，有关安全生产许可证颁发管理机关工作人员将受到降级或者撤职的行政处分，问题严重构成犯罪的将被追究刑事责任。

四、关于安全生产监管部门考核发证职责的思考。

    关于安全生产监管部门考核发证这一权力是很大的，是一个不得不回避的问题。

    如果问一问安全生产监管部门在安全生产监管上有没有安全生产考核发证职责，可能有许多人不加思索地回答：有！

    目前确实有，每个地方安全生产监管部门都在发安全生产考核合格证书和特种作业证书。

    实际上在安全生产监管上安全生产监管部门有安全生产考核职责，但没有安全生产考核发证职责，特种作业考核证书只有极少几个工种。

可能有些人会拿出有关文件给予反驳，证明安全生产监管部门有安全生产考核发证职责。

    有没有安全生产考核发证职责，还是依法来确认。目前在安全生产管理上《安全生产法》是一部大法，无论何种安全生产管理文件都必须依法提出规定和要求。

02版《安全生产法》第二十条规定：

    生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。

    危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职。考核不得收费。

    明确了有关企业主要负责人和安全生产管理人员应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职。“考核合格后方可任职”这一规定虽未提出有关证书问题，但总要证明什么为“考核合格”，所以有了安全生产考核合格证书，用安全生产考核合格证书证明其“考核合格”。02版《安全生产法》提出的“考核合格后方可任职”是一项前置性的管理规定，用发放安全生产考核合格证书来管理在合理的解释范围。

02版《安全生产法》第二十三条规定：

    生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。

    这一规定明确了特种作业人员应当取得特种作业操作资格证书，似乎也不应有争议。

    但是，自从国家提出简政放权、取消有关行政许可和资格、资质证书后，这一情况发生了重大变化，特别是2017年9月份国务院批准140项职业资格目录其中只有部分为准入性证书后，安全生产监管中发放安全生产考核合格证书和特种作业证书合理性被质疑。

   因此，14版《安全生产法》在安全生产考核和特种作业证书管理上作了重大修改。

14版《安全生产法》第二十四条规定：

    生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。

    危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。考核不得收费。

    14版《安全生产法》将应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力“考核合格后方可任职”改为应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力“考核合格”，安全生产考核由前置性强制性规定“考核合格后方可任职”改为事前、事中和事后相结合的“考核合格”要求，即不再有发放安全生产考核合格证书的必要性，生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员在未由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格前任职上岗不是违法行为了，前提是生产经营单位必须开展有关安全生产知识和能力的培训考核。

    14版《安全生产法》第二十七条规定：

    生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。

    14版《安全生产法》将原特种作业人员应当取得“特种作业操作资格证书”修改为取得“相应资格”，没有了非得取得特种作业操作资格证书一说，生产经营单位根据这一规定可以开展国家职业资格准入以外的特种作业人员安全生产教育培训与考核发证工作，只要按照生产经营单位做到对特种作业人员安全生产教育培训与考核负责，做到考核合格后方可上岗作业即可。

    所以在安全生产监管上安全生产管理机构的权力没有那么大，大的是如何履行好职责清单范围内的安全生产监管工作。

    在无法律依据的前提下，增加的那些权力既是违法的又存在很大责任风险，目前在许多追究安全生产监管人员责任的案例中，绝大多数都是安全生产监管权力过大、安全生产监管职责不清原因引起的。

五、规避追究安全生产监管责任的前提是依法开展安全生产监管。

    目前追究安全生产监管机构人员的案例增多，一旦发生生产安全事故，安全生产监管机构人员就会有可能被追究责任，甚至是刑事责任。在这些追究责任案例中，有不少是安全生产监管机构人员确实不履行安全生产监管职责所致，但也存在不少未依法依规处置的现象。

    本论坛转发一篇关于《一起被打脸的矿难事故引发的追责闹剧！》反映当前在追究安全生产监管机构人员的现状。

    为了规避责任，有人问：有没有规避追究安全生产监管责任的方法呢？

    实际上，14版《安全生产法》对履行安全生产监管职责做出了明确的规定，《安全生产法》第六章法律责任第五十九条规定：

    县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。

    安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。

    其中，第二款是新增加的内容，有关“按照年度监督检查计划进行监督检查”这一条很重要，学习领会好这一条款的规定，可以在现有的安全生产监管条件和监管力量不足的情况下依法开展切合本地安全生产监管实际的安全生产监管。只有依法开展安全生产监管才有可能规避追究安全生产监管责任。

    目前有关安全生产管理研究人员正在与有关单位合作酝酿研究如何规避安全生产法律责任，如能够认真履行有关安全生产职责，在遇到不合理的责任追究时帮助“替罪羊”、“背黑锅”的人们进行维权，以此督促和鼓励有关人员切实履行好安全生产职责。

 

   安全生产月活动又将来临，今年安全生产月活动的主题是“防风险、除隐患、遏事故”，这一主题的主体实施者是谁呢？实际上这一主题的提出是安全生产监管部门，但主要实施者应该是生产企业，因为企业是安全生产责任主体。如果“防风险、除隐患、遏事故”与安全生产监管部门有关，其“风险”应该是在履行安全生产监管职责     方面的风险，“除隐患”应该是在安全生产监管中存在的隐患，这就需要安全生产监管部门在法定的监管职责多思考，只有安全生产监管部门在其职责和权力范围内依法开展安全生产监管，“防风险、除隐患、遏事故”才不会演变成一种形式和口号，“防风险、除隐患、遏事故”活动才能取得应有的效果。

资料来源：安全论坛

整理上传：锐信工程管理部  张玉厚